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法曜琴声 | 论我国著作权集体管理制度的权利义务失衡——基于主体参与机制的研究

浏览量：发布时间：2023.07.28

摘要

本文基于《著作权集体管理条例》以及相关案例，分析我国著作权集体管理制度中存在的主要问题——权利义务的失衡问题，找出其背后存在的原因，并从比较制度发展相对成熟的国家改革经验中，得出一些有益我国著作权集体管理制度改革的启示。结合我国国情，本文从制度设计等层面为我国集体管理制度的完善提供可操作性的路径选择，以期达到平衡各主体之间的利益、保护参与主体的合法权益的目的，进一步保护作品版权并促进相关产业的良好发展。

关键词：著作权集体管理组织，垄断地位，权利义务失衡，完善路径选择

所谓著作权集体管理，就是著作权集体管理组织经权利人授权，以自己的名义集中行使权利人的有关权利而进行的活动。它主要包括代替权利人与使用人签订许可使用合同、向使用者收取使用费、向权利人转付使用费以及进行著作权有关的诉讼或仲裁。随着新技术和市场经济的迅速发展，版权保护成为越来越受人关注的一个话题。我国《著作权法》在立法初期，曾有专家学者建议将著作权集体管理制度规定在其中，但由于种种原因，最后不了了之。

随着社会环境和条件的变迁，集体管理制度的缺失使得我国著作权法执法情况中的许多问题都暴露了出来。例如，由于权利人范围广泛且涉及到社会的方方面面，权利人本身也有部分权利无法有效行使，而且技术变革中新技术的不断出现，使作品的传播方式和速度都不似以前的传统模式。所以，为了能够最大效率的保护著作权，同时最大可能地降低权利人与使用人之间的许可交易成本，著作权集体管理制度应运而生。其标志就是《著作权集体管理条例》（2005年3月1日）的实施。该条例对制度的管理机构、管理活动、监督机制以及法律责任都做出了规定，一定程度上完善了我国著作权法的体系和内容，保护了权利人的合法权益，推动了版权市场的发展。

然而，在著作权集体管理制度确立后，相关问题本该得到更好的解决但却频频出现著作权集体管理组织和权利人、使用人之间因侵权纠纷诉诸法院的情况。网络歌手唐磊以音集协侵权为由将其诉上法院，原因是唐磊创作的《丁香花》这首歌瞬间走红，在唐磊与著作权集体管理组织即音集协并未签订合同的情况下，音集协以延伸管理为名，擅自许可南京音像出版社进行使用唐磊作品，对唐磊造成侵权，从而引发了此次争议。1著作权集体管理组织可以依法对会员权利人的授权作品进行管理，但法律上并未规定其可以将许可合同延伸至非会员权利人。著作权集体管理组织以延伸管理为名，擅自与使用人订立许可使用合同，收取许可使用及管理成本费用，侵犯了非会员的著作权。类似的案件还有很多，例如2010年，音著协与龙岩市景润娱乐有限公司侵害作品放映权纠纷案、2014年上海水田商务咨询有限公司与嘉乐迪KTV以及音著协侵权著作权纠纷案，等等。从相关案例来看，审理法院对著作权集体管理组织的行为都是基本不予支持，认定集体管理组织侵权。

集体管理组织除了以延伸管理为名侵犯权利人合法权益外，还经常因为版税费用的相关问题与权利人、使用人之间产生争议。例如，音集协与音著协两个集体管理组织经国家版权局审核批准成立后，商讨公布了卡拉OK经营行业的版权使用费收费标准。公示的收费标准尚且不说是否具备科学性，在许可使用费所引起的讨论沸沸扬扬的情况下，集体管理组织不广泛征求利益相关主体的意见，仅凭其市场支配地位单方面制定并强制实施，就不具备正当性。标准出台后，使用者和消费者对此都意见纷纷。不仅如此，2011年音集协因收取巨额版权费但分配不明的情况被中央电视台报道；2012年北京欢声有限公司因为音著协、音集协对其重复收取许可使用费而将其诉至法院。

从以上案件来看，集体管理组织侵犯权利人及使用人的现象时有发生。然而，这些争议的发生还只是众多问题的其中几个。著作权集体管理制度确立时间较晚、相对来说不够成熟，因而在其发挥制度优越性的同时，一系列新的问题也随之而来。起初立法赋予集体管理组织的垄断地位，该组织非但不能发挥其优势，反而借助垄断地位，使其权力不断扩张，实施了诸如以不正当条件限制权利人入会退会、对会员权利人实行差别对待及设立一揽子许可模式等滥用市场支配力的行为。因此使得权利人和使用者均意见纷纷。换言之，相关规定一方面赋予组织垄断地位，但又不重视垄断风险的规制，使得集体管理组织更加肆无忌惮地滥用市场支配地位，导致著作权集体管理组织、权利人以及使用人三方主体之间权利义务严重失衡。

本文从制度设计层面为我国集体管理制度提供可行性的路径选择和立法建议，从而对集体管理组织因垄断地位带来的诸多风险起到有效管控的作用。著作权集体管理制度的完善，一方面有益于抑制著作权集体管理组织的垄断优势，从而达到集体管理组织、权利人及使用人三方主体之间的利益均衡；另一方面有利于保护著作权人作品版权，促进产业发展。

一、权利义务失衡：主体参与机制问题分析

（一）不正当条件限制会员准入退出。

著作权集体管理体制的成熟离不开丰富的作品资源，集体管理组织要想运营这些资源就必须服务于千千万万的权利人。为此，《著作权集体管理条例》第19条以及第21条明确规定，我国著作权集体管理在会员准入退出机制上以便捷、简单、免费为原则，一般而言符合条件的，自愿申请加入、签订好合同并且履行相应手续即可。然而实际操作中却不尽人意，主要体现在集体管理组织凭借其垄断优势，在会员入会以及退会两个方面对权利人加以限制，而且往往规定退会的不正当条件，要求权利人入会时必须要接受。

一是设置不合理过渡期。与其他制度完善的国家相比，我国在这方面出现的具体问题就是设置了不合理的退会过渡期。集体管理组织之所以设置不合理的过渡期，不过是为了排除来自权利人一方的竞争压力，从而巩固自身的垄断地位。例如，音著协要求会员入会时，要同意退会时一年的过渡期。2也就是说，会员权利人若想退会，其作品的著作权要保留在集体管理组织手中至少一年。由于我国对作品授权实行独占授权模式，所以这一年内权利人不能再授权其他使用人使用其作品，只能通过协会的许可使用来获取收益。然而，由于会员已经退出集体管理，大多数集体管理组织对于退会权利人作品的管理都会持不以为然的态度，根本无法实现权利人利益最大化。所以，从这个角度而言，只有设置合理的退会过渡期才会产生上文提到的积极作用，反之则会违背会员权利人的自由意志，变相对会员权利人施加不当控制。

二是集体管理组织凭借其垄断优势而附加一些不平等条件。例如，集体管理组织要求入会会员签署长期授权协议，并对转会会员设立财产上的处罚等等，体现了权利向集体管理组织的严重倾斜。入会和退会附加的限制条件其实是互相影响的，限制著作权人退出的同时也严重影响了著作权人加入集体管理组织的积极性以及会员权利人的合法利益，另一方面也不利于作品的有效传播以及版权竞争市场的形成。

（二）非会员延伸管理缺少法律规制

《条例》明确规定，著作权集体管理组织只有得到会员权利人的明确授权后，且仅以得到会员的明确授权为限，才可以对其作品进行集体管理。但是，非会员权利人范围远大于加入集体管理的会员权利人，所对应的作品保护范围也更广。尤其是，近些年来，互联网技术的不断发展以及网络的普及对权利人自身行使权力以及著作权集体管理制度带来了新的挑战。著作权权利人的数量急剧增加、作品的传播速度使得著作权人很难对自己作品做到及时、有效控制，所以，著作权集体管理制度也需要对社会的需求及时做出回应。

针对上述情况的出现，基于一定的集中许可效率原则，我国《著作权法》第三次修法，以北欧诸国相关制度为模板，设计了“以会员制为主、非会员制为辅”的著作权集体管理制度，也就是说通过引入著作权延伸性集体管理制度，以最大限度来保护维权意识差、缺乏话语权及维权能力的广大非会员权利人权利，另一方面破解那些愿意以合理报酬、合法途径获取作品许可使用权，但又无法从海量权利人手中获取海量作品的使用者的困境。

著作权延伸性集体管理制度的核心效果是将使用人与集体管理组织达成的授权许可合同延伸至非会员权利人，对非会员权利人的影响最大。在许可条款的协商机制上，延伸性集体管理突破了权利人与集体管理组织之间基于私人自治的许可机制构建规则，一旦著作权集体管理组织在某一领域内获得适用延伸性集体管理的权利，则无需遵循权利人明确授权的限制，便可直接代理本领域内所有著作权权利人人行使相关权利。基于此，著作权延伸性集体管理制度必须予以相关条件限制，然而我国司法实践中为了回应社会需求所引入的延伸集体管理制度，却合法的排除了相关限制，成为了加剧集体管理组织垄断地位的工具。具体问题体现在以下两个方面：

一是非会员权利人的退出权未得到有效保护，禁止集体管理组织擅自许可缺少时间限制。使用人在无法联系到著作权人而却想要获得正版作品的使用权时，一定是找集体管理组织获取使用许可。对比北欧延伸性集体管理规定较为完善的国家，我国针对延伸性集体管理的法律仅仅笼统地规定“权利人书面声明不得集体管理的除外”。非会员权利人书面声明退出延伸管理证明其在此制度实施前享有自由退出权，然而这一方式实施起来的有效性在司法实践中往往不能得到保证。例如，2015年歌手王志华因音集协擅自许可其原创作品《花梦》给北京环宇公司，将音集协诉诸法院。实际情况是在王志华书面声明其不愿被集体管理后，音集协在书面声明未达到之前就将作品擅自许可，从而侵犯了王志华在延伸管理中自由退出的权利。一方面说明书面声明这一方式过于单一，对于权利人退出权的行使无法保障，同时这也说明了延伸管理缺乏禁止擅自许可的时间限制。对比丹麦禁止集体管理组织对权利人作品进行擅自许可的7天时间限制，又或者英国2014年颁布的延伸性集体管理条例中，对于非会员权利人可以在延伸管理实施前或实施中的任何阶段退出这一强制性规定来说，我国在这一方面的规定是空白的。集体管理组织本身就处于垄断地位，若不对其进行禁止擅自许可的时间限制，就容易出现在非会员权利人声明未到达之前，其已经侵犯非会员权利人合法权益的情况。

二是著作权集体管理组织在延伸性集体管理上缺少事前告知义务和事后非会员权利人的追认。在2014年深圳声影公司与无锡欢唱公司及音著协的侵权纠纷案中，音著协将声影公司作品擅自许可给无锡欢唱公司，但声影公司对此完全不知情，且音著协所收取的许可使用费也没有交到声影公司手中。3由此可以看到，当著作权集体管理组织对非会员权利人的作品进行延伸管理时，非会员权利人往往对此完全不知情。换言之，著作权集体管理组织没有被规定事前告知义务就擅自进行作品的许可使用并收取版权费用，便会造成集体管理组织与权利人之间权利义务的严重失衡。而且，我国法律对集体管理组织延伸管理相关事务（比如费用收取分配、作品使用去向等）以及非会员权利人的确认并没有进行明确规定，这便会容易导致著作权集体管理组织能够凭借其垄断优势收取不正当费用。

二、著作权集团管理制度权利义务失衡的成因分析

全国人大授权国务院著作权管理部门，即国家版权局来对著作权集体管理进行立法，在一定程度上规范了集体管理组织经营行为的正当性。为了回应当时国际组织和国际公约的要求，以及避免著作权集体管理制度设立初期著作权的混乱许可，我国立法者以垄断方式来构建集体管理组织这一立法设定是符合当时产业背景的。但在立法过程中，国家版权局作为一个政府部门，在修订法规过程中自然以一个“管理者”的身份来看待著作权集体管理组织、权利人以及使用人三方主体之间的关系，基于权力排他的理念去制定法律，将著作权集体管理制度看做管制权利人及使用人的工具，赋予其过多行政管理职能，导致制定后的条例形成现在集体管理组织一方独大的局面，再加上集体管理组织本就获得先天垄断性，权利人、使用人及集体管理组织三方主体之间的权利义务严重失衡。

（一）立法者的思想内涵在具体制度中的安排

著作权集体管理组织设立方式上，部门立法者基于权力排他的立法理念，规定了著作权集体管理组织的高门槛设立条件，以排除其他组织与之竞争。具体表现为：第一，明确禁止私人之间通过代理实现集体管理行为，这导致权利人无法根据自己意愿构建集体管理组织。4法院对于没有被法定许可的组织或权利人，无论其以任何方式都被认定为是“非法著作权集体管理”，从根本上就不承认其存在的合法基础性；第二，规定组织登记、注册以及审批高门槛。我国部门立法者规定由国务院著作权管理部门管理集体管理工作并对组织设立进行审批，国务院民政部门对其进行登记。这就排除了非行政的许可方式，不受法定部门认可的组织无法管理著作权作品，全权由行政机关进行指挥。第三，部门立法者规定，同一作品或者权利种类只能由一家集体管理组织进行管理，保证各组织之间业务范围不会交叉、重合。以上对组织设立方式上的规定从法律制度层面保证了组织在数量和作品类别两方面的唯一性设定，并使组织与管理部门紧密联系，目的就是使每个作品领域内的集体管理组织形成一家独大，从而获得垄断优势，便于行政部门在其运行监管等诸多方面，能够合理进行干涉，维护其自身利益。

（二）立法者对组织的定位产生认识偏差

著作权集体管理组织原本的角色及定位应当是一个有公信力的商事服务机构。如上文所提及，集体管理组织作为社会团体本来应该是一个权利人与使用人之间的“中介机构”，然而，事实上其在我国的集体管理中已经发展成为半行政管理机构。

首先，部门立法者赋予集体管理组织行政管理职能。由于在立法时，部门立法者常常以社会复杂、民众自利、不听管理为由，管理愿望强烈5，且在著作权集体管理中，对于我国著作权集体管理组织备受质疑的大环境依然认为是由于民众意识淡薄导致。所以，在立法时自觉不自觉地就会把相关法律定位为管理之法。在所规定的相关法律中，将集体管理组织赋予行政管理职能，且习惯于事前管理，规定了较多的审批、登记程序，而对事后的监督、管理以及服务规定较少，苛以权利人或者使用人较多义务性规定，从而造成集体管理组织垄断的优势和地位。

其次，受权力的自然扩张特性以及行政干预市场的惯性思维影响，国家版权局针对集体管理组织依然保留着行政管理的纵向思维。立法上，立法者对于集体管理组织的定位是非营利性的社会团体，实现了向民事主体身份的回归。但事实上，集体管理组织仍然被行政机关有意识无意识地要求从日常事务管理到具体行为方式均与其保持一致。6换言之，国家版权局以其“管理者”的身份看待著作权集体管理三方主体间的关系时，考虑比较多的是如何强化本部门的管理权限以及如何垄断这一领域的管理权，因此将集体管理组织定义为行使行政职能的行政管理机构。在这样的扭曲定位下，就会产生著作权集体管理组织凌驾于著作权人与使用人之上的情况，形成其垄断地位。

三、平衡著作权集团管理主体间权利义务的路径选择

（一）规避集体管理组织的垄断优势地位

1、立法上明确集体管理组织定位

基于权利天然扩张的特质，立法者以管理者的身份将著作权集体管理组织虽定位为社会团体但赋予了行政管理机构的职能，所以纠正集体管理组织的定位偏差，是平衡三方主体间权利义务失衡的根本途径。

明确组织定位，首先要纠正部门立法者的立法理念。由于权力天然膨胀的特性，部门立法者基于权力排他的理念，为集体管理组织排除了来自其他组织的竞争压力。要想摆正组织的定位，立法者应当转变行政权力之上的思想观念，淡化著作权集体管理组织的行政色彩。

其次，国家版权局应以裁判者的身份对集体管理组织进行重新定位。著作权集体管理组织实质上应当发挥著作权交易媒介的职能和作用，为著作权进行良好的商事交易提供一个交流、沟通的服务平台，履行其作为商事中介机构的职能。

最后，在现行条件下，可以适当依靠专家学者等参与立法起草，实现立法起草的第三方参与，建立委托起草的法律机制，减少部门立法和起草法律文本的权利，能够有效的避免部门立法的狭隘性，保证三方主体间的权利义务平衡以及立法的公开公正原则实现。

2、引入适度竞争机制

首先，在著作权交易活动中，承认其他主体的集体管理组织资格，允许在集体管理领域出现相互竞争的多个主体。具体而言就是要取消组织准入时的高门槛条件，放宽政策鼓励主体参与到集体管理之中，而并非通过一味地设立高标准且行政化的准入条件，排斥其他主体加入。这就要求：一要改变我国对集体管理组织的既有设立模式，使任何符合要件者均可通过申请设立新的集体管理组织。二要转变集体管理组织的监管方式，避免行政机关为维护自身利益，通过审批程序限制集体管理组织准入。三要允许组织作品管理范围的可交叉性，取消各领域内作品种类唯一性的设定模式，相同作品类别范围内有多个主体才会更加具有竞争压力。四是可以改变集体管理组织的法律属性，允许营利性组织的存在有益于集体管理组织更好地提高服务效率。

其次，因集体管理组织因采取垄断模式，缺乏市场竞争压力，集体管理组织有时会出现服务质量差、不能积极维权的现象，所以在引入竞争机制的同时，还要增加激励机制，从而达到著作权集体管理组织与权利人、使用人之间的权利义务平衡。

（二）主体参与机制方面的完善路径

1、更改会员准入、退出规则

相比欧盟来说，我国对于会员准入退出的限制较为严格，不利于保护权利人自由意志，限制权利人获取相应利益。基于此，首先，建议在退会过渡期上，我国可以借鉴欧盟的立法改革经验，缩短退会过渡期。欧盟如今退会时间限制基本在六个月以下，一方面能够保持组织状态的稳定，另一方面又能够制约组织的垄断优势，使权利人获取利益最大化。其次，针对各集体管理组织章程上的不正当限制，国家版权局在审批时也要尽到注意义务，避免权利的严重倾斜，从而在平衡组织与会员权利人利益的方面起到一定作用。

2、给予延伸性集体管理必要限制

首先，建议我国在著作权集体管理相关法律中将集体管理组织在进行延伸管理前的事前告知义务规定为强制性义务，并设立国家著作权管理部门作为审核机关。这样的做法一是能够保证权利人的知情权，明确其作品使用情况；二是若非会员权利人无法通知到集体管理组织或者使用者且已经超出禁止擅自许可时间限制的的情况下，集体管理部门可以直接向审核机关进行申请及登记，确认其管理目的并保证作品的全面有效使用。其次，事后确认上要明确规定著作权集体管理组织对非会员履行确认义务时提交的材料证明，包括集体管理组织证明材料、许可使用合同以及使用费收据等等。并且，非会员权利人如果同意，还可进行下一步的会员权利人身份追认，增强公信力的同时还可以扩大集体管理组织规模。

3、维护权利人合法权益

《条例》规定权利人自由入会，在组织内享受自己的合法权益。但是实践中无论是对商业价值小的作品著作权人，还是知名度小收益少的权利人、需要过高管理成本的外国权利人，自然而然都越来越不受重视，无法保障自己的合法权益。歧视现象的出现确实是集体管理过程中经常会出现的问题，但由于我国集体管理组织的垄断优势，必须对其单方面选择会员的权利加以限制。

德国起初由于歧视问题引发了较多的争议，基于此为防止集体管理组织有选择地吸收会员，德国在《著作权集体管理组织法》中将平等管理权利人设置为一项“强制管理义务”。德国《著作权集体管理组织法》第6条规定，集体管理组织有义务根据权利人的要求，满足权利人，不得单方面进行差别对待。7当德国将这项原则确立为一项强制性义务时，其集体管理组织组织歧视著作权权利人的争议大大减少。我国目前禁止歧视这一方面缺乏强制性规定，可以借鉴德国改革后的方式，首先将禁止差别吸收和差别对待在立法上规定为一项强制性义务。以禁止歧视为原则，设立“无差别吸收”制度，但凡权利人要求集体管理组织管理其权利的，集体管理组织没有理由拒绝管理。权利人可以选择是否入会，但集体管理组织不能对要求入会的权利人进行筛选，并进行差别对待。其次，可以赋予组织内部会员大会以监督权，保证集体管理组织落实无差别吸收和对待，做到真正的平等服务于权利人。