引言：一场“程序之争”引发的思考

最近，某地公安机关因未经负责人集体讨论直接作出行政拘留决定，被法院以“程序违法”为由撤销处罚。哪些涉案处罚应经负责人集体讨论决定，是律师与行政机关在法庭上争议最多的问题之一。本文将结合真实判例和实务经验，分析“情节复杂”与“重大违法行为”的认定标准，以期对行政机关执法和律师同行有所裨益。

《行政处罚法》第五十七条第二款规定：对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。

该款规定了两类案件必须集体讨论决定：即情节复杂的案件和重大违法行为的案件。但是问题来了：什么是“情节复杂”？怎样算“重大违法”？法律未予明确规定，各地判决标准不一，行政执法机关和律师也有不同理解。

（一）如何认定“情节复杂”

结合已有判决和法律实务，笔者认为，认定是否“情节复杂”的核心是案件是否疑难复杂、是否涉及重大公共利益或社会影响较大。一般包括以下情形：

1、定性困难：对事实、证据和案件定性存在重大分歧或者案件涉及到多个法律关系；

2、法律适用困难：违法行为既存在从重也存在从轻、减轻处罚情形，或者存在法条竞合、想象竞合等特殊情形，或者对是否应当不予处罚存有争议，导致适用法律困难的；

3、适用特殊程序：如因案情复杂延长办案期限，或者一案多人既有刑事犯罪也有行政违法，或者案件存在移交其他行政机关情形、行刑转换情形；

4、涉及重大公共利益或社会影响较大；

5、舆情风险高：涉及群体事件、网络热点，已经引发或者可能引发较大舆情。

如：(20XX)鲁 17XX 行初 X 号行政判决书因该案存在多个法律关系，法院认为：由于该案案情确实存在情节复杂的情形，根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十七条第二款的规定，被告机关负责人应当集体讨论决定对陈某某是否采取行政拘留的行政处罚，被告未经机关负责人集体讨论径直作出被诉处罚决定，存在违反法定程序的情形。

（20XX）皖行申 15XX 号行政裁定书：某区分局认定案情复杂而选择适用特殊的程序，其作出行政处罚决定应经负责人集体讨论决定，但其对作出的涉案行政处罚决定未经负责人集体讨论，违反法定程序，依法应予撤销。在被告人/被告单位与被害单位的关系中，竞争关系案件占比约40.7%。在市场经济环境下，同行业企业之间为了争夺有限的市场资源和客户群体，竞争日益激烈。部分企业为了获取不正当的竞争优势，不惜采取诋毁竞争对手商业信誉的手段，试图通过降低对手的市场形象来提升自身的竞争力。这种行为不仅违背了市场公平竞争的基本原则，还严重扰乱了正常的市场秩序，阻碍了市场经济的健康发展。

（二）如何认定“重大违法行为”？

目前，尚没有法律法规和部门规章对“重大违法行为”作出明确规定，公安机关以及其他行政机关的裁量基准也没有具体说明。笔者从实务中总结，认为以下情形可以认定为“重大违法行为”：

1、性质严重、情节恶劣的行为，如严重危害公共安全、严重影响社会秩序或者严重侵犯人身权利的行为；

２、给社会造成较大现实危害的行为；

３、法律规定了较重的处罚，如吊销许可证件、责令关闭、较大数额的罚款或者十日以上拘留等；

４、违法情节已接近刑事犯罪追诉标准的行为。

（一）行政执法机关应当： 

１、主动建立审查机制：把案件是否存在对情节复杂或者重大违法行为作为法制审核的必审内容之一，对可能符合“情节复杂”或“重大违法行为”的案件，办案部门或者法制部门应当主动召集负责人集体讨论决定；

2、及时提交包括集体讨论记录在内的所有证据材料：因行政诉讼中被告的举证权限与民事诉讼有着较大不同，行政机关应当在法院规定的举证期限内提交全部证据材料。如逾期提交，可能要面临证据失权的情形而导致败诉。

如（20XX）豫行申23XX号行政裁定书认为：本案中，某分局以王某涉嫌阻碍执行职务为由将其口头传唤至该局超过八小时，但某分局在举证期限内未能提供证明案情复杂，可能适用行政拘留处罚，……而根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。故某分局庭后逾期举证，应视为没有证据。当今社会，网络已成为虚假信息传播的主要渠道，在涉及的27个案件中占比高达约88.9%。社交软件凭借其庞大的用户群体和便捷的信息传播功能，成为犯罪分子传播虚假信息的重灾区；网站论坛则因其开放性和话题聚焦性，也常被用于发布诋毁企业的不实言论；短视频平台以其生动形象的传播形式和广泛的受众覆盖面，同样被部分犯罪分子利用来散布虚假信息。除了网络途径，还有通过传统的举报投诉、线下张贴散发传单等方式传播虚假信息的情况。在一些复杂案件中，犯罪分子往往综合运用多种传播途径，形成立体式的虚假信息传播网络，极大地增强了对被害企业的危害程度。

（二）当事人或者律师应当：

１、当事人应当积极面对行政处罚决定：当事人收到处罚决定后，不要担心害怕，要及时咨询律师，对案件做出全面分析与评估，在法定期限内提出复议申请或者提起行政诉讼。

２、律师应当全面关注行政处罚的合法性：对于案件“情节复杂”或者是“重大违法行为”的，律师要把有无负责人集体讨论记录作为审查的重点之一，特别是经过延长办案期限的案件，更应当重点关注；同时，律师还应对其他办案程序、事实证据、法律适用、处罚幅度等全面审查，以确定全案是符合法律规定，最大限度维护当事人合法权益。

作为行政执法机关，在行政执法中既要重视实体正义，也要重视程序正义，不可“图省事”跳过集体讨论等重要程序而造成程序违法。行政处罚一旦被撤销或者确认违法，不但影响本机关形象，对政府的公信力也会产生不小的损害，与我国法治国家、法治政府、法治社会一体化建设的要求格格不入。当事人也应主动拿起法律武器维护自己合法权益，与律师、行政机关共同推进法治进步。