一、前言

（一）全面依法治国对安全生产事故调查的顶层法治要求

全面依法治国是新时代坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程。《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》明确要求，坚持法定职责必须为、法无授权不可为，健全行政决策程序，规范行政执法行为，确保行政权力在法治轨道上运行。

安全生产工作事关人民群众生命财产安全，是国家安全体系和公共安全治理的核心组成部分。近年来，党中央、国务院持续出台系列刚性文件，对安全生产行政管理与事故调查处理提出明确法治要求：新修订的《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）确立了安全生产工作的“三管三必须”核心原则，国务院安委会印发的《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》《生产安全事故防范和整改措施落实情况评估办法》等文件，反复强调事故调查必须严格遵循依法依规、实事求是、科学严谨、注重实效的基本原则，严格规范调查程序、精准适用法律规范、严肃追究事故责任，确保事故调查全流程符合行政法体系中权责法定、程序正当、权责统一、证据确凿的核心要求。

安全生产事故调查本质上是一项兼具技术属性与法律属性的法定行政调查行为，其法律适用的范围、精度与规范度，是检验安全生产领域依法行政水平的核心标尺，更是全面依法治国在安全生产领域落地见效的关键载体。

（二）安全生产事故调查报告的核心法律价值

安全生产事故调查报告，是事故调查组依照《生产安全事故报告和调查处理条例》（国务院令第493号，以下简称《条例》）规定的权限与程序，对事故发生经过、人员伤亡、直接经济损失、事故原因与性质、责任主体与责任划分、处理建议、整改防范措施作出全面认定的法定文书，其核心法律价值贯穿安全生产全链条、全环节：

其一，它是行政监管与问责的核心依据，是负有安全生产监督管理职责的部门对责任单位、责任人员作出行政处罚、行政处分的直接事实基础与法律前提；

其二，它是刑事司法追责的关键参考，在司法实践中，事故调查报告对事故因果关系、过错程度、责任主体的认定，是司法机关办理重大责任事故罪、重大劳动安全事故罪等刑事案件的核心证据材料；

其三，它是民事侵权赔偿的重要支撑，报告对侵权主体、过错责任、因果关系的厘清，为事故受害方主张民事赔偿、划分责任比例提供了法定依据；

其四，它是源头治理与风险防范的根本指引，是落实“从根本上消除事故隐患、从根本上解决问题”的核心载体，直接决定了同类事故的防范成效与安全生产治理的实效。

可以说，事故调查报告的质量，核心取决于其法律适用的质量；事故调查的根本目的能否实现，核心取决于其法律适用的范围是否全面、体系是否完整、认定是否精准。

（三）安全生产事故调查的法律复杂性

安全生产事故调查的法律适用，天然具备多维度、多层级的复杂性，决定了其法律适用绝非单一法条的机械套用，而是全体系、全链条的专业法律实践：

一是法律体系的层级复杂性，事故调查涉及的法律规范纵向覆盖宪法、法律、行政法规、部门规章、地方性法规、地方政府规章、国家强制性标准、行业技术规范等多个层级，横向跨越行政法、民商法、刑法、社会法、经济法等多个法律部门，法律规范之间的衔接与适用边界需要专业法律判断；

二是调查领域的行业复杂性，安全生产事故覆盖矿山、危险化学品、建筑施工、交通运输、特种设备、消防等数十个行业领域，每个领域均有专属的法律规范、技术标准与监管规则，对法律适用的行业适配性、精准度提出了极高要求；

三是调查行为的程序复杂性，事故调查从调查组组建、回避制度执行、证据收集固定、当事人陈述申辩权保障，到报告出具、批复送达、整改评估，全流程均有严格的法定程序要求，任何一个环节的程序疏漏，都可能影响报告的合法性与公信力，甚至在后续行政复议、行政诉讼中被否定效力；

四是责任主体的多元复杂性，一起安全生产事故的发生，往往是建设、施工、监理、生产、销售、监管等多主体、多环节行为共同作用的结果，责任类型涵盖行政责任、民事责任、刑事责任，责任边界的厘清需要跨法律部门的综合判断。

这种多维度的法律复杂性，客观上导致事故调查法律适用存在诸多需要优化完善的空间，也是本文探讨的核心命题。

二、安全生产事故调查法律适用的现存短板与优化空间

（一）法律专业力量参与不足，程序与实体规范有待提升

根据《条例》规定，当前我国安全生产事故调查组的法定组成主体，主要为有关人民政府、应急管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、公安机关、工会，同时应当邀请监察机关派员参加。实践中，事故调查组成员多以行业技术人员、行政执法人员为主，普遍存在法律专业人员全程参与不足、中立法律力量支撑不够的情况，客观上影响了法律适用的规范性与精准性，主要表现为：

一是法律理解与适用的精准度有待提升。调查组成员缺乏系统的法律专业训练，对法律规范的立法原意、适用边界、责任构成要件理解可能存在偏差，易出现法条引用不够准确、责任主体认定不够清晰、民事责任与行政责任/刑事责任划分不够明确、个人责任与单位责任界定不够清晰等情况，影响责任认定的公正性与合理性；

二是调查程序的规范性需要加强。因缺乏法律专业人员全程把控，实践中可能出现证据收集程序不够规范、询问笔录不符合法定形式、应当回避的人员未回避、未充分保障责任单位与责任人员的陈述申辩权、调查时限把控不够严格等程序疏漏，进而影响事故调查报告的合法性基础，可能对后续的行政处罚、刑事追责产生不利影响；

三是报告出具的规范性有待完善。事故调查报告作为法定文书，具有严格的格式与内容要求，实践中因缺乏法律专业人员把关，可能出现违法事实与法律依据对应不够紧密、责任认定的证据支撑不够充分、法条引用仅列明条目不列明具体款项、整改措施的法律依据与可操作性不够强等问题，影响报告作为后续监管、追责、赔偿依据的有效性。

（二）纪检监察机关参与深度不够，深层关联问题排查有待强化

实践中，部分事故调查存在纪检监察机关介入不够及时、参与深度不足、全程监督不够到位的情况，未能充分发挥纪检监察机关的监督保障作用，主要体现在：

一是事故背后深层关联问题排查不够深入。部分安全生产事故的发生，可能与未批先建、违规发包、资质挂靠、监管履职不到位、利益输送等违纪违法问题相关，而纪检监察机关参与不足，可能导致此类隐藏在事故背后的相关问题未能充分深挖彻查，仅聚焦一线操作人员、基层管理人员的责任，未能实现全链条责任的全面梳理与追究；

二是调查全过程的合规性监督有待加强。纪检监察机关的全程参与，核心价值在于对事故调查的程序合规性、责任认定公正性、调查人员廉洁性进行全程监督，而介入不足可能导致调查过程缺乏有效的内部监督，难以充分保障调查结果的公正性、合法性，进而影响事故调查报告的公信力；

三是问责的精准度有待提升。纪检监察机关的缺位，可能导致事故调查中对党政领导干部、监管部门工作人员的问责，出现问责不够精准、权责不够匹配的情况，既难以充分实现“权责一致、错责相当”的问责原则，也不利于通过精准问责倒逼监管责任落地落实。

（三）多部门协同参与机制不够健全，复合型根源问题排查不够全面

事故调查的核心是查清全链条根源问题，而事故的发生往往涉及劳动用工、市场主体资质、安全生产投入、财务合规、劳动者权益保障等多个维度，需要多部门同步参与、联合研判。但当前实践中，事故调查普遍以行业主管部门、应急管理部门为主，未充分吸纳人社、工会、市场监管、财税等相关部门全程参与，未能充分听取各相关部门的复合型专业意见，导致部分根源性问题未能全面排查，主要表现为：

一是人力资源和社会保障部门参与不够充分，未能全面核查事故涉事企业的劳动用工合规性、工伤保险缴纳情况、安全生产教育培训落实情况、劳动者休息权保障情况，部分事故中存在的违法用工、超时作业、未依法参保、未开展安全培训等相关问题未能充分梳理；

二是工会组织的监督作用未能充分发挥，未能充分履行工会对劳动者安全生产权益的保障职责，对企业违章指挥、强令冒险作业、隐患排查治理中劳动者知情权与建议权的落实情况监督不够到位，也未能充分代表劳动者提出合法合理的意见建议，导致劳动者权益保障相关问题未能全面纳入事故调查范围；

三是市场监督管理部门参与力度不足，未能全面核查涉事市场主体的经营资质、经营范围、股权结构、注册资本实缴情况、发包过程中对承包单位安全生产条件与资质的审查情况、主要负责人的法定认定、涉事设备设施的产品质量合规性、特种设备检验检测情况，可能导致主体资格认定不够准确、发包环节的相关合规问题未能查清、主要负责人认定不符合工商登记与法律规定等情况；

四是财税部门参与不够深入，未能全面核查企业安全生产费用的提取、使用、管理合规性，部分事故中存在的安全投入不足、安全费用挪用、财务合规性不够等根源问题未能充分挖掘，难以从资金源头厘清企业未落实安全生产主体责任的核心原因。

（四）法律适用纵横向衔接不够紧密，多部门法立体融合适用有待完善

当前事故调查法律适用的核心优化空间，在于纵向深度不够、横向广度不足，尚未形成全层级、全部门、立体式的法律适用体系，导致法律适用的全面性、精准性有待提升。

1. 纵向维度：技术规范延伸不够，事故原因与隐患治理的精准度有待提升

安全生产法律规范的落地，高度依赖国家强制性标准、行业技术规范的具体支撑。法律、行政法规确立的是安全生产的原则性要求，而技术规范明确的是生产经营活动的具体操作准则、安全底线，是判断生产经营行为是否合规、事故直接原因是否查清的核心标尺。

但实践中，部分事故调查的法律适用仅停留在《安全生产法》的原则性条款，未充分向下延伸至对应的国家标准、行业技术规范层级，导致法律适用的深度与精准度不足：一是事故原因认定不够细致，仅笼统认定“企业未落实安全生产主体责任”，未深入挖掘事故背后违反的具体技术规范条款，难以清晰厘清事故发生的直接技术原因与根本管理原因；二是隐患整改措施的针对性不够强，因未精准锁定违反的技术规范，提出的整改措施多为“加强安全管理、开展全员培训”等通用性表述，缺乏具体的技术整改标准、时限与验收要求，难以从根本上消除同类事故隐患；三是责任认定的精准性有待提升，技术规范是判断相关人员是否履行安全职责、是否存在履职疏漏的核心标准，未充分结合技术规范开展责任认定，可能导致责任划分不够合理、追责依据不够充分。

2. 横向维度：多部门法立体穿插适用不够，责任认定的全面性有待提升

安全生产事故的法律适用，应当是多部门法的立体融合、穿插适用，而非单一部门法的孤立适用。但实践中，部分事故调查仅聚焦《安全生产法》单一部门法，未充分进行跨部门法的综合考量，导致法律适用范围不够全面，影响责任认定的全面性与精准性：

一是《安全生产法》与行业特别法交叉适用不够充分。以生产经营单位生产经营期间发包工程受限空间内建筑施工事故为例，部分事故调查仅适用《安全生产法》的通用条款未同步适用《中华人民共和国建筑法》的特别规定，或反之，导致对各方安全管理责任认定不够清晰，可能出现责任主体匹配不够准确的情况；由于设备设施产品设计制造导致的事故，仅依据《安全生产法》而未充分考量《产品质量法》，可能导致设备设计生产单位的相关责任未能充分梳理。此类行业特别法的强制性要求未充分纳入法律适用范围，可能影响责任认定的全面性与精准性。

二是《中华人民共和国民法典》对侵权责任核心原则的贯彻不够到位。事故调查中未充分按照“风险产生、风险控制、义务分配”的侵权责任核心逻辑划分责任，未清晰厘清不同主体对事故风险的管控能力与法定义务，可能导致权责不够对等，出现“重追责一线操作人员、轻追责风险管控责任主体”“发包方为承包方所有风险承担全面兜底管理责任”等情况，也难以为后续民事赔偿责任划分提供充分的合法依据。

三是结合《中华人民共和国公司法》与企业章程认定责任主体不够严谨。实践中部分事故调查对企业主要负责人的认定不够精准，未充分结合工商登记信息、公司章程、实际履职情况，清晰厘清法定代表人、实际控制人、主要负责人的法定职责边界，可能出现追责主体不够准确、责任范围不够合理的情况，违背了公司法确立的法人独立性与有限责任原则。

四是行刑衔接与责任边界的划分不够清晰。部分事故调查中，对工作人员个人违法犯罪行为导致的事故，未能清晰地区分个人责任与企业责任，可能出现过度追究企业行政责任的情况，突破了公司法法人独立性与市场主体保护的基本原则；同时存在行政责任与刑事责任划分不够清晰、以行政处罚代替刑事追责、刑事追责与行政问责衔接不够顺畅的情况。部分刑事立案建议不够严谨，存在以“管理不到位”等模糊标准提出刑事追责建议的情况，不利于坚守罪刑法定原则。

（五）“四不放过”原则落实不够充分，事故整改评估的实效性有待提升

“事故原因未查清不放过、责任人员未处理不放过、整改措施未落实不放过、有关人员未受到教育不放过”的“四不放过”原则，是安全生产事故调查的核心准则。当前事故调查法律适用的诸多优化空间，客观上影响了“四不放过”原则的充分落实：

一是事故原因查清、责任人员处理的精准度有待提升。因法律适用纵横向覆盖不够全面，事故的技术根源、管理根源、制度根源未能充分厘清，部分应当承担责任的主体未能全面梳理，部分不应承担责任的主体被认定，问责的精准性、到位性有待加强；

二是整改措施的落实力度不够。因法律适用不够精准，提出的整改措施缺乏针对性与可操作性，无具体标准、无明确责任主体、无清晰验收时限，难以有效落地执行；

三是教育警示的覆盖不精准。因法律适用范围的不准确，仅对直接涉事人员进行追责与教育，未充分对涉事原因同行业、同领域、同类型的市场主体与监管部门形成有效警示。如：设备原因导致事故未对所有设备设计、制造及代理商进行教育，仅对生产经营单位进行教育。难以实现“查处一起、警示一片”的治理效果。

更为突出的是，“四不放过”原则落实不够充分，直接影响了后续事故整改评估工作的实效性。根据国务院安委会《生产安全事故防范和整改措施落实情况评估办法》，事故批复后需组织开展整改措施落实情况评估，但因事故调查报告本身的整改措施缺乏具体针对性内容或与实际原因不一致以及法律依据与验收标准，导致评估工作缺乏明确依据、无具体内容可查，最终可能出现“报告写空话、整改搞形式、评估走过场”的情况，不利于同类事故的防范，背离了事故调查的根本目的。

三、完善安全生产事故调查法律适用的专业意见与优化路径

（一）全流程引入中立专业律师，筑牢法律适用的专业基础

安全生产事故调查的法律适用，是贯穿全流程的专业法律工作，急需加入具备安全生产与法律复合专业能力的中立律师全程参与，从根本上提升法律适用的规范性与精准性，解决程序与实体规范不够到位的问题。

具体而言，在事故调查组组建之时，可以同步选聘具备安全生产法律实务经验的律师，作为调查组的法律专家，全程参与事故调查的所有环节：从调查方案的制定、调查取证规则的明确，到现场勘查、询问谈话、证据固定与合法性审查，再到事故原因分析、法律依据梳理、责任主体与责任类型认定、整改措施制定，最终到事故调查报告的全流程撰写、修改与完善，均由律师全程参与并对实体合法性及程序合法性出具专业法律意见。

律师全环节参与的核心价值，在于实现三个层面的全面保障：一是程序合法性保障，律师全程把控调查程序的合规性，确保所有环节均符合法定要求，依法保障当事人的陈述权、申辩权、回避申请权等法定权利，从源头减少程序疏漏；二是法律适用准确性保障，律师凭借专业法律能力，实现法律规范纵向到技术规范、横向到全部门法的全面覆盖，确保法律引用准确、责任认定符合法定构成要件、事实与法律依据完全对应，解决法律适用片面、机械套用的问题；三是报告公信力保障，中立律师的全程参与，能够有效平衡行政机关的监管立场与涉事主体的权利保障，避免单方追责的倾向性，大幅提升事故调查报告的中立性、公正性与公信力，为后续的行政处罚、刑事追责、民事赔偿提供坚实的法律基础。

（二）强化纪检监察机关全程同步介入，提升监督与问责的精准度

针对事故背后可能存在的利益输送、监管履职不到位等问题，建议强化纪检监察机关在事故调查中的全程参与、全程监督作用，实现监督与问责双到位：

一是建立纪检监察机关同步介入机制。事故调查组组建时，同步邀请纪检监察机关派员全程参与，而非事后介入、被动配合，确保纪检监察机关能够全程监督调查程序的合规性、调查人员的廉洁性、责任认定的公正性，为事故调查的全过程提供合规性保障；

二是强化深层关联问题深挖彻查。纪检监察机关应当聚焦事故背后的未批先建、违规审批、监管履职不到位、利益输送、失职渎职等违纪违法问题线索，同步开展调查核实，严肃追究相关党政领导干部、监管工作人员的纪律责任与法律责任，避免“只追下不追上、只追轻不追重”的情况；

三是规范问责尺度，确保精准问责。纪检监察机关应当坚持“权责一致、错责相当”的原则，对事故相关责任人员的问责，做到事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、程序合法，既避免问责泛化、简单化，也防止问责不到位、追责不彻底，以严肃精准的问责倒逼安全生产责任落实。

（三）健全多部门同步参与、复合意见会商机制，实现全链条根源排查

建议建立以人民政府牵头，应急管理部门、行业主管部门、公安机关、纪检监察机关为核心，人力资源和社会保障部门、工会、市场监督管理部门、财税部门同步参与、全程配合的调查机制，充分听取各相关部门的复合型专业意见，实现对事故全链条、全维度的根源排查：

一是明确各部门的法定调查职责：人力资源和社会保障部门负责核查涉事企业劳动用工、工伤保险、安全培训、工时制度等合规情况；工会负责监督劳动者安全生产权益保障情况，收集劳动者的意见建议；市场监督管理部门负责核查涉事主体资质、股权结构、注册资本、主要负责人认定、产品质量、特种设备合规性、发包资质审查情况；财税部门负责核查企业安全生产费用提取、使用、管理的合规性。

二是建立联合会商机制，在事故调查过程中，定期组织各参与部门召开会商会议，通报调查情况、交换专业意见、研判事故根源，各部门应当就其职责范围内的事项出具书面核查意见，作为事故调查报告的附件，确保事故调查全面覆盖劳动用工、市场主体、资金投入、产品质量、权益保障等各个维度，全面排查各类根源性问题。

（四）构建多部门法立体融合适用规则，实现法律适用全维度覆盖

针对当前法律适用碎片化、机械化的问题，建议构建纵向到底、横向到边、立体融合的法律适用规则体系，提升法律适用的全面性与精准性：

一是纵向打通法律规范与技术规范的衔接，事故调查的法律适用，应当从法律、行政法规，向下延伸至部门规章、地方性法规、国家强制性标准、行业技术规范，以技术规范为依据查清事故直接原因，以法律规范为依据认定责任性质，确保事故原因查清、责任认定有据、整改措施精准。

二是横向实现多部门法的立体穿插适用，事故调查应当打破单一部门法的局限，构建跨法律部门的综合适用体系：针对建筑施工、特种设备等行业事故，同步适用《安全生产法》与行业特别法，清晰厘清各主体的法定安全职责；针对责任划分，同步适用《民法典》侵权责任原则，按照风险管控能力与法定义务匹配责任；针对主体认定，同步适用《公司法》与企业章程，依法精准认定主要负责人与责任主体；针对行刑衔接，严格区分单位责任与个人责任、行政责任与刑事责任，恪守法人独立性原则，杜绝责任泛化与转嫁，坚守罪刑法定原则，规范刑事立案建议的提出。

三是建立法律适用审查机制，事故调查报告出具前，应当对法律适用的全面性、准确性、合规性进行专项审查，确保纵向层级无遗漏、横向部门无缺位、立体融合无冲突，从制度上杜绝机械套用法条、片面适用法律的问题。

（五）以精准法律适用保障“四不放过”原则落地，提升整改评估实效性

“四不放过”原则的落地，核心在于法律适用的精准性与全面性。建议以全维度、全链条的法律适用，确保事故原因查清、责任人员处理到位、整改措施落地、相关人员受到教育，从根本上提升整改评估的实效性：

一是以精准的法律适用，确保事故原因查清、责任认定到位，切实做到“原因未查清不放过、责任人员未处理不放过”；

二是以明确的法律依据，制定可量化、可执行、可验收的整改措施，明确整改责任主体、整改标准、整改时限，切实做到“整改措施未落实不放过”；

三是以全链条的责任认定，覆盖事故涉及的所有市场主体与监管部门，形成全行业的警示震慑，切实做到“有关人员未受到教育不放过”。

同时，严格落实国务院安委会关于事故整改评估的要求，以事故调查报告中明确的整改措施、责任要求为核心，制定整改评估清单，实行“清单化管理、项目化推进、验收式闭环”，对整改措施未落实、责任追究不到位的，严肃追究相关单位与人员的责任，彻底改变“整改搞形式、评估走过场”的情况，真正实现事故调查“防范同类事故、筑牢安全防线”的根本目的。